Instruction codificatrice et responsabilité des gestionnaires publics : la conformité procédurale suffit-elle à sécuriser la responsabilité ?

Cet article fait suite à plusieurs échanges et publications consacrés à la responsabilité financière des gestionnaires publics et à la sécurisation des chaînes comptables locales.

Dans ce nouveau volet, la réflexion se concentre sur un point central des pratiques locales : le respect formel de l’instruction codificatrice des régies suffit-il, à lui seul, à sécuriser les acteurs au regard de l’ordonnance du 23 mars 2022 relative à la responsabilité des gestionnaires publics ?

Autrement dit, comment articuler normes procédurales anciennes et régime de responsabilité profondément renouvelé. Une question simple, une confusion largement répandue.

L’instruction codificatrice protège-t-elle, en tant que telle, contre la mise en cause de la responsabilité ?

La question peut paraître évidente. Dans de nombreuses collectivités, le raisonnement implicite est le suivant : si l’instruction codificatrice est respectée, alors la chaîne est sécurisée.

Cette lecture rassurante s’explique par le caractère très opérationnel du texte et elle a longtemps structuré les pratiques locales. : actes constitutifs, pièces justificatives, délais de versement, plafonds d’encaisse, contrôles, responsabilités du régisseur.

Pourtant, cette équation directe entre conformité procédurale et sécurité juridique globale est aujourd’hui largement insuffisante. Elle repose sur une confusion entre deux logiques juridiques distinctes : la logique normative de l’instruction et la logique contentieuse issue de la réforme de 2022.

Ce que dit réellement l’instruction codificatrice

L’instruction codificatrice relative aux régies de recettes et d’avances constitue un corpus de règles techniques organisant le fonctionnement quotidien des régies :

• création et contenu de l’acte constitutif,

• rôle du régisseur et des mandataires,

• modalités d’encaissement et de paiement,

• production et circulation des pièces justificatives,

• contrôles exercés par le régisseur, l’ordonnateur et le comptable assignataire,

• responsabilité personnelle et pécuniaire du régisseur en cas d’irrégularité.

Le texte est précis, structurant et indispensable à la régularité comptable. Il définit un cadre de conformité et une répartition claire des rôles dans la chaîne financière locale

Cependant, cette instruction a été conçue dans un environnement juridique antérieur, marqué par une responsabilité personnelle et pécuniaire automatique et par une logique essentiellement comptable du contrôle.

Ce que change fondamentalement l’ordonnance de mars 2022

L’ordonnance du 23 mars 2022 ne remplace pas les règles existantes ; elle change la grille de lecture de la responsabilité.

Désormais, la mise en cause d’un gestionnaire public repose sur plusieurs critères cumulatifs :

• l’existence d’un manquement aux règles applicables,

• la caractérisation d’un préjudice financier significatif,

• le lien de causalité entre le comportement et le préjudice,

• et surtout, l’analyse de la faute, de son intensité et de son contexte.

Sur le terrain, cette question revient plus souvent qu’on ne le pense. La responsabilité n’est plus mécanique. Elle devient appréciative, contextualisée et argumentée. Concrètement, cela change la manière dont les situations sont examinées. Le juge financier n’examine plus seulement si une règle a été respectée, mais comment et dans quelles conditions l’action a été exercée.

L’erreur classique : confondre conformité formelle et maîtrise du risque

La confusion la plus fréquente consiste à considérer que le respect de l’instruction codificatrice suffirait, à lui seul, à neutraliser tout risque de responsabilité.

Or, la conformité procédurale n’est qu’un élément parmi d’autres de l’analyse.

Une régie peut être formellement conforme tout en présentant :

• une traçabilité insuffisante des opérations,

• des contrôles trop tardifs ou partiels,

• une chaîne documentaire éclatée,

• une incapacité à reconstituer rapidement les faits et les décisions.

C’est souvent là que les difficultés apparaissent.

Dans le cadre du nouveau régime, ces faiblesses ne sont plus neutres : elles compliquent la démonstration de la diligence, de la vigilance et de la bonne foi des acteurs.

Le bon ordre de raisonnement : d’abord la maîtrise, ensuite la conformité

Pour sécuriser réellement les gestionnaires publics, l’ordre du raisonnement doit être inversé.

La première question n’est plus seulement : les règles ont-elles été respectées ?

Mais : sommes-nous en mesure de démontrer, de manière fiable et continue, que les règles ont été respectées ?

L’instruction codificatrice fixe le quoi.

L’ordonnance de 2022 interroge le comment, le pourquoi et le niveau de maîtrise.

Une chaîne de régie sécurisée est donc une chaîne :

• traçable,

• historisée,

• cohérente dans le temps,

• intelligible pour un tiers (juge, contrôleur, chambre régionale).

Une articulation nécessaire, pas une opposition

Il serait erroné d’opposer instruction codificatrice et ordonnance de 2022. Les deux textes poursuivent des finalités différentes mais complémentaires.

L’instruction reste le socle normatif indispensable.

L’ordonnance impose une exigence renforcée de pilotage, de preuve et de fiabilisation.

Dans ce nouveau contexte, la régie n’est plus seulement un dispositif conforme ; elle devient un objet de gouvernance financière, engageant l’ordonnateur, le régisseur et, indirectement, l’exécutif local.

Conclusion : une responsabilité qui se joue dans la capacité à démontrer

La réforme de 2022 ne sanctionne pas l’erreur isolée. Elle interroge la capacité globale d’un système à prévenir, détecter et expliquer les écarts.

Respecter l’instruction codificatrice reste indispensable, mais ce n’est plus suffisant. C’est un point d’appui. Ce n’est plus une garantie automatique.

La sécurité juridique repose désormais sur la qualité de la traçabilité, la cohérence des contrôles et la capacité à produire un récit financier fiable, continu et opposable.

En définitive, la responsabilité des gestionnaires publics ne se joue plus uniquement dans les textes, mais dans la maîtrise concrète et démontrable des flux qu’ils organisent.